【内容摘要】规章制度的含义原本是非常广泛的，但其与用人单位联系在一起时则变成一个专门的法律术语。用人单位规章制度是规范劳动条件的重要依据，在本质上是用人单位单方面制定的用来规范、管理劳动者的手段，在客观上起着约束、规范乃至强制劳动者的作用。在实践中，借规章制度来剥夺劳动者的权利、加重劳动者的义务的用人单位不在少数。我国立法上对用人单位规章制度的制定、效力等都未作明确规定，但从实践中我们发现，用人单位的规章制度日益成为影响劳动法律实施的重要因素。
　　【关键字】规章制度性质法律效力
　　用人单位规章制度是用人单位制定的适用于该单位的劳动规则，是劳动者在共同劳动过程中必须遵守的行为规范与准则[1]。随着社会化大生产的高速发展，劳动者数量巨增，劳动分工也日益精细。用人单位为了合理有效地经营管理，制定劳动者所应普遍遵循的劳动规章制度，将各种各样的劳动条件予以整理统一，实有必要。在集体协商制度较为发达的国家，劳动基准等由集体合同约定，劳动规章制度的内容几乎只关注用人单位纪律、工作作业秩序，而在我国，集体协商未能充分发挥作用，在实践中，用人单位规章制度是规范劳动条件的最重要依据。然而，用人单位规章制度性质如何？用人单位单方面制定的规章制度能发挥什么样的效用？在理论上没有辩明，立法上也无法找到清晰的思路。实践中，用人单位规章制度几乎成为用人单位剥夺劳动者劳动权利的工具，劳动争议仲裁和诉讼中有关劳动规章制度的争议日益增加。
　　一、我国立法对用人单位规章制度的规定
　　早在1954年，我国法律就涉及到用人单位劳动规章制度。1954年，政务院发布了《国营用人单位内部劳动规则纲要》，然而，由于时代的局限性，该纲要仅限于“全民所有制用人单位”。目前，该规定已经失效。1982年和1986年，国务院分别发布了《用人单位职工奖惩条例》和《国营用人单位辞退违纪职工暂行规定》，直至今日，这两个行政法规仍然有效。但是这两个法规的有些内容已经无法适应经济发展的需要。更何况，这两个法规的适用范围仅限于“全民所有制用人单位和城镇集体所有制用人单位”和“国营用人单位”的全体职工。
　　1995年，《中华人民共和国劳动法》作为基本劳动法律，共有三个条文涉及到用人单位规章制度。该法第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”该法第25条第（二）项将劳动者严重违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。该法第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”这三个条文明确了制定劳动规章制度既是用人单位的权利，又是用人单位的义务，并规范了用人单位违法履行此项义务或行使该项权利的法律后果。接着，在《关于贯彻执行< 劳动法>若干问题的意见》的第87条，明确了《劳动法》第25条第（三）项中的“重大损害”应由用人单位内部规章来规定。虽然这些规定都具有较高的法律效力，但是过于原则化，抽象化，而且关于劳动规章制度的内容、程序、效力等均未涉及，这给实践操作带来弹性的同时，也增加了实际操作的难度，甚至给某些用人单位提供了规避法律的机会。1997年，劳动部颁发了劳部发【1997】338号文件，它规定了劳动规章制度应包含劳动合同管理、工资管理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动管理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进行审查，符合规定的，才予以备案。可以说，劳部发【1997】338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到具体迈进了一步，但是它毕竟只是由部门颁发一个规范性文件，因而其效力是有限的。
　　2007年颁布的《中华人民共和国劳动合同法》对用人单位规章制度也做了一些规定，主要有以下几条。该法第4条规定用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。该法第38条第2款将“用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益”作为劳动者可以解除劳动合同的法定条件之一。该法第39条第2款将“劳动者严重违反用人单位的规章制度”作为用人单位可以解除劳动合同的法定条件之一。该法第74条规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况进行监督检查。应该说，《劳动合同法》对用人单位规章制度的规定基本上是在《劳动法》的基础上有所增减，本质上并无变化。
　　二、我国现行立法关于用人单位规章制度性质的规定
　　依我国《宪法》、《劳动法》、《劳动合同法》，用人单位规章制度由用人单位单方制定，无论劳动者是否同意，劳动者均须遵守，亦即对劳动者产生约束力。在计划经济体制之下，用人单位只是政府的行政附属机构，因此，劳动规章制度的形成大多数情况下来自公力机构，即便是用人单位发布的也是政府指令的一种形式。劳动规章制度只是政府实施劳动管理的手段，因此，用人单位自其成立之时即被国家授予制定本单位劳动规章制度的权利，劳动规章制度具有法规范性质，劳动者知晓与否，都应无条件地遵守。
　　最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》法释【2001】14号的规定，所采的观点不易确定，可以理解为合同说(向劳动者公示的，才能成为劳动合同的内容，具有约束力，同时强调民主程序——体现了合同订立中所注重的合意)，也可以解释为法规范说(制定劳动规章制度时的“民主程序”类似于立法过程的公众参与，“向劳动者公示”可理解为法律规范的公布)，其司法态度较为暖味。
　　三、关于用人单位规章制度性质的几种学说[2]
　　1．合同说。此说认为规章制度是一种合同内容，之所以具有合同上的约束力，是基于用人单位与劳动者之间对规章制度所列内容有意思上的合致，因此，规章制度须经劳动者同意才能生效。合同说中较具代表性的有以下三种学说：第一，纯粹合同说。此说认为用人单位单方面制定的规章制度并不当然具有约束劳动者的效力。规章制度将一般劳动条件定型化，必须经过双方合意，才产生法的意义。第二，事实规范说。此说认为，规章制度是一种调整劳动条件的社会规范，仍须得到劳动者明示或默示同意，才能产生约束劳动者的效力。第三，事实习惯说。规章制度是雇主将各别劳动合同的共同条件予以制度化、定型化所形成的，各别劳动者对于劳动规章制度的每个条款是否理解，是否有受其规范的意思，则并非问题的重心所在，劳动规章制度已成为一种事实上的习惯。
　　2．法规范说。此说认为，规章制度发生约束力的根源在于规章制度具有法规范的性格，而与劳动者主观意思表示无关。法规范说大致可分为以下三说：第一，经营权说。此说认为，规章制度是用人单位基于其所有权、经营权和指示权，对其单位内的劳动者所发布的单位内规则，无须劳动者同意即可生效。第二，习惯法说。此说认为，规章制度是用人单位内的惯例，且劳动者对之也具有法的确信，因此具有习惯法的性质，故而劳动者同意与否也与劳动规章制度的法律效力无涉。第三，授权法说。此说认为，规章制度之所以具有法律约束力，是因为法律基于保护劳动者的目的，而赋予劳动规章制度以法律效力。
　　3．集体合意说。集体合意说是介于合同说与法规范说之间的折衷说。此说认为，劳动条件为劳动合同的内容，应由当事人双方合意，但由于规章制度统一规范劳动条件的事实，个别劳动者对劳动规章制度制定、变更的承诺虽有必要，但可以由劳动者集体意思（工会）予以同意。
　　4．根据二分说。此说将规章制度的内容分为两部分，其一是关于工资、工作时间等狭义劳动条件部分，此部分为劳动合同固有内容，必须获得劳动者同意才能生效；其二是劳动者在单位内应当遵守的行为规则，此部分是用人单位依其指挥命令权制定，只须告知劳动者即可生效。
　　笔者认为，用人单位规章制度在性质上属于格式条款合同，其理由如下：
　　第一，就用人单位规章制度的形式而言，规格化和定型化是其特点，与格式条款的形式相合。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。规格化和定型化的合同条款，由一方当事人单方提出，其目的在于以此条款与多数相对人缔约，此两点曾被我国台湾地区著名学者王泽鉴教授定为格式合同（条款）的两大特征。就劳动规章制度的整体内容而言，是用人单位以其经济、社会的优势地位，采用个别劳动合同的共通内容，加以体系化、定型化而成，故与格式条款之形式无异。
　　第二，就劳动规章制度的实质而言，劳动规章制度由用人单位单方拟定，劳动者对劳动规章制度的形成并无磋商交涉机会，只能概括地接受或不接受，不能对其内容作增删修改，与格式条款之实质相同。虽然用人单位规章制度的制定有劳动者参与的环节，但仍由单位行政最后决定和公布，并以单位行政文件的基本形式存在，劳动者只可表示接受与否，否则劳动关系不成立。
　　第三，就我国目前劳动合同实践，劳动规章制度在劳动合同中的出现不外有以下两种形式：一则明定用人单位的劳动规章制度是劳动合同的内容，对当事人具有约束力；二则明定劳动者应遵守用人单位的劳动规章制度，以及劳动者违反劳动规章制度，用人单位有权根据劳动规章制度进行处理。由此可见，在我国，劳动规章制度作为合同条款之一，起着约束劳动者的作用，亦即劳动规章制度的效力来自于双方当事人的合意，只不过有时合意的表现形式不同而已。
　　第四，上述四种学说中，合同说尚未反映劳动规章制度的本质特征，以劳动者同意（承诺）作为劳动规章制度产生法律效力的条件并不能反映现实生活的真实情况。事实上，劳动者对于劳动规章制度的同意多数体现为默示同意或录用时的概括性同意。现实中，劳动规章制度属于单位的内部规范，居于弱者地位的劳动者对劳动规章制度之制定与变更，全无拒绝适用的自由。法律规范说过分提高劳动规章制度的法律地位，不当地授予私人以“立法”权，使用人单位因此立于近乎国家对人民的统治地位，而且，用人单位基于所有权可以统制单位内之物，但无法统制劳动者。根据二分说将劳动规章制度的内容分为狭义劳动条件及企业内部行为规范两部分，在实际个案中区分不易，且将劳动规章制度强行区分为两部分，不仅是对劳动规章制度的一体性和整体性的漠视，而且将企业内部行为规范认定为独立部分，且由企业单方决定，实有剥夺劳动者权利之嫌。因为这部分劳动规章制度实际上也常常是劳动者所切身关心的劳动条件。集体合意说将劳动规章制度与集体合同等量齐观，忽略了劳动规章制度与集体合同之间的区别，同时，我国《工会法》第38条规定用人单位制定劳动规章制度时要听取工会的意见，无须得到工会的同意，此观点也与之不符[3]。
　　四、用人单位规章制度的法律效力
　　1、用人单位规章制度法律效力的理论依据
　　在西方国家，关于规章制度有无法律效力的问题始终存在争议。主要有两种学说，无效说以及有效说。无效说认为，规章制度是用人单位单方面制定的，员工事后才知道，因而不能属于劳动合同，不能约束职工。有效说则认为，在现代社会，从事交易活动的个人受到法律的约束主要有两种，即以本人同意为前提的契约规范和非以本人同意为前提的、具有强制性的法律规范。因而关于用人单位等用人单位的规章制度的性质问题，也主要存在契约规范说和法律规范说两种主张，这两种主张代表了主要发达国家劳动法理论中关于规章制度性质理论的主要观点[4]。契约说认为，规章制度是劳动合同的一部分，劳动合同已经成立，规章制度作为劳动合同的从合同只要合法，同样具有效力。法规说认为，规章制度具有法规性质，也就是说用人单位作为一种社会组织从其依法成立之日起就被国家授予制定本组织规章制度之权，这也是法律所赋予的经营权的内容。所以制定规章制度是一种授权“立法”[5]。
　　笔者采纳有效说的观点。我国《宪法》规定，遵守劳动纪律是公民的一项义务。《劳动法》规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，劳动者应当遵守劳动纪律。可见，劳动规章制度是法律法规的延伸和具体，是实现劳动过程的自治规范，它对单位的全体成员均具有约束力。
　　2、规章制度具有效力的构成要件
　　一般而言规章制度的有效构成要件应当包括：一是主体要件，即能够制定内部劳动规则的主体应当只限于法律法规和用人单位内部最高效力文件（如公司章程）授权其制定内部劳动规则的单位行政机构；二是内容要件，即内部劳动规则的内容应当不违反法律法规和集体合同的规定；三是程序要件，在制定内部劳动规则的程序中应当包括职工参与、公示和劳动行政部门备案三个环节[6]。
　　3、用人单位规章制度具有法律效力的表现
　　规章制度的制定，应在用人单位范围内对全体劳动者和单位行政各个部门都具有法律约束力。主要表现在，一是规章制度必须在本单位范围内全面实施，劳动过程中的各种劳动行为和用工行为都必须受规章制度的约束，全体职工和用人单位的权利义务都应当以规章制度为依据。二是遵守规章制度是全体劳动者和用人单位的法定义务和约定义务，对模范遵守劳动纪律的职工应当给予奖励，对违反劳动纪律的职工应当给予惩处，对违反规章制度的用人单位应当追究法律责任。三是劳动者与用人单位因执行规章制度发生争议，应当以法定劳动争议程序予以处理[7]。
　　五、用人单位规章制度的效力冲突问题
　　1、用人单位规章制度与劳动合同效力冲突问题
　　关于用人单位规章制度和劳动合同的效力冲突问题，许多学者赞同用人单位规章制度的效力低于劳动合同的观点。这固然有一定的道理，因为用人单位规章制度仅是用人单位单方面制定的，而劳动合同体现了劳动者的意愿，是劳动者真实意志的表达。不过，也有不同的声音。笔者浅见，当用人单位的规章制度与劳动合同的内容出现冲突时，应本着标准上“就高不就低”的原则，以最大限度体现劳动者利益为出发点，并考虑合同订立时间的先后等因素加以解决，而不能盲目的将用人单位规章制度和劳动合同的效力予以简单的排序。这个问题的解决还关系到用人单位规章制度在劳动争议案件中的适用。只有用人单位制定的规章制度的内容和程序合法，并且，与已经签订的劳动合同相比而言，它更加能够体现劳动者的权益时，在劳动争议案件中，才能考虑适用之。
　　申言之，鉴于我国的具体国情，我国应该加快用人单位劳动规章制度的立法步伐。一方面，使当前立法关于劳动规章制度的抵触性规定得以解决，另一方面，也可以规范用人单位的行为，保障劳动者更好地行使劳动权利和履行劳动义务。
　　2、用人单位规章制度与行政规章效力冲突问题
　　当行政规章与用人单位的内部规章相冲突时，毫无疑问，应适用行政规章的规定。这是行政规章作为我国法律渊源之一而必生的效力。用人单位的内部规定对于一般员工来讲，无疑是有约束力的，但是该规定若是与行政规章中的某一明确规定相冲突，从法理上说，行政规章无疑具有规范性指导作用，用人单位不能以用人单位内部的不同规定作为不执行行政规章抗辩理由。
　　六、用人单位规章制度能否成为审理劳动争议案件的依据
　　对用人单位制定的规章制度能不能成为审理劳动争议案件的依据有不同的意见：一种意见认为，用人单位制定的规章制度不规范、不统一，不能作为法院审理劳动争议案件的依据；另一种意见认为，对用人单位制定的规章制度应当区别对待，对不违反国家法律、法规及有关政策规定并已告知劳动者的，可以作为审理劳动争议案件的参考依据。实践中，确实存在着用人单位制定的规章制度比较混乱、复杂的现象，甚至有的还与法律法规相抵触。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的解释》第19条的规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”据此，用人单位制定的规章制度作为审理劳动争议案件的依据，必须具备如下要件：1、主体要件。必须是用人单位的行政管理机关制定；2、内容要件。内容必须符合《劳动法》、《劳动合同法》以及有关法律、法规及政策，并不得同集体合同的内容相抵触；3程序要件。必须经过职工代表大会或股东大会、董事会等权利机构或其他相应的民主程序通过；4、公示要件。必须明确告知劳动者。人民法院通过审查，只有同时符合上述四个要件的规章制度才能作为人民法院审理劳动争议案件的依据[8]。
　　参考文献：
　　[1]王昌硕主编：《劳动法教程》，中国政法大学出版社1995年版，第98～100页
　　[2]高圣平：《用人单位劳动规章制度研究》，载自中国私法网网站。
　　[3]高圣平：《用人单位劳动规章制度的性质辨析——兼评＜劳动合同法（草案）＞的相关条款》，载自《法学》2006年第10期。
　　[4]杨继春：《用人单位规章制度的性质与劳动者违纪惩处法理初探》，载北京市劳动法学和社会保障法学研究会网站。
　　[5]《1999年中国法律年鉴》，第925页。
　　[6]王全兴、侯玲玲：《＜劳动合同法＞的地方立法资源评述》，载《法学》2005年第2期。
　　[7]王全兴：《劳动法学》，高等教育出版社2004年版，第213页。
　　[8]黄松有：《劳动争议司法解释实例解析》，人民法院出版社，第459页。